Сильное государство - Фукуяма Фрэнсис - Страница 19

Наиболее существенный недостаток децентрализации связан с риском. Передача полномочий неизбежно означает спуск риска на нижние уровни организации. Это может быть уместно в таких областях, как технологические инновации, где всегда присутствует постоянный риск на нижнем уровне, но в других случаях организации могут наделять подчиненные элементы несвойственными полномочиями, что сказывается на благополучии фирмы в целом. Например, в 50—60-е годы компания «Сирc энд Роубак» прошла при генеральном директоре Роберте Э. Вуде через период внутренней децентрализации, когда региональным торговым точкам предоставлялось право определять условия продаж, маркетинговых кампаний и так далее. Децентрализация продолжалась до тех пор, пока некоторые региональные автосервисные центры «Сирc» в Калифорнии не начали кампанию по привлечению покупателей низкими ценами с последующей продажей по более высоким ценам, что подрывало единую политику марки «Сирc» (Miller 1992). Еще один пример — уважаемая британская инвестиционная компания «Барингс», которая разрешила одному молодому валютному трейдеру из Сингапурского отделения, Нику Лисону, фактически поставить компанию на кон. После этого он занялся чрезвычайно крупными валютными сделками, которые подорвали структуру капитала компании и привели «Барингс» к банкротству.

Федерализм представляет собой такую же проблему. Делегирование полномочий на уровни штата и местных органов почти неизбежно означает более сильное расхождение в деятельности властных структур. Часто расхождение желательно, например, когда штаты занимаются экспериментальной реформой политики, соревнуясь друг с другом. Однако в других случаях это означает, что некоторые подчиненные элементы могут опуститься ниже минимального порога приемлемости. С исторической точки зрения проблема американского федерализма, разумеется, заключалась в том, что штатам были отданы полномочия устанавливать правила рабовладения, что, как объяснил Линкольн, подорвало основной принцип равенства, на котором зиждилась страна как целое.

В более глобальном масштабе делегирование полномочий на уровень штатов и местных органов в развивающихся странах часто означает наделение властью местных элит или групп финансовой поддержки, что позволяет им сохранять контроль над собственными делами и обезопасить себя от внешних проверок. Одна из главных причин децентрализации политической власти — желание обеспечить минимальные стандарты некоррупционного поведения в общественном управлении. В Индонезии замена авторитарного режима Сухарто демократическим привела к изменениям в конституции, в результате чего провинциальные и местные власти получили больше полномочий. Распространение полномочий вширь просто увеличило благоприятные возможности для коррупции (Richard Borsuk. In Indonesia, of Power Multiplies Opportunities for Bribery, Corruption. "Wall Street Journal", 30 Jan. 2003), и не только на вершине политической иерархии, но и во всех ее эшелонах.

Таким образом, в вопросе о надлежащей степени децентрализации в организациях налицо совокупность сложных технологических и социальных факторов. Кроме того, проблемы делегированных полномочий часто рассматриваются не только с функциональной, но также с нормативной точки зрения. Начиная с Французской революции и до революций в России и Китае политическая централизации традиционно ассоциировалась с современностью и прогрессом. Сегодня децентрализация чаще ассоциируется с более высоким уровнем народного участия и контроля, а следовательно, с такими позитивными ценностями, как демократия, и потому она желанная цель сама по себе.

Существует еще один важный аспект децентрализации, делающий невозможным формальное определение оптимальной степени децентрализации в любой данной организации. Это относится к природе контекстуального суждения и той степени доверия, с какой организации позволяют подчиненным частям принимать определенные виды решений.

Современная конституциональная форма правления и власть закона были установлены с намерением ограничить свободу действий в осуществлении государственной власти, на что указывает фраза «власть законов, а не людей», обычно приписываемая Аристотелю. Но власть закона сама по себе недостаточна для успешного правления; успешное, действенное правление требует свободы действий или, по словам федералистских газет, «исполнительской энергии». Поэтому те государства, где правит закон, стремятся вернуть исполнительной власти тщательно очерченные области свободы действия, особенно в таких сферах, как военное руководство или финансовая политика, где необходимость технической компетентности сочетается с необходимостью решительных действий. Правда в том, что свобода действий — обязательное условие осуществления любого типа властных полномочий и существует в той или иной степени практически на всех уровнях управления обществом.

Степень свободы действий, которую организация предоставляет подчиненному отделению, филиалу, офису или индивиду, это одно из наиболее важных решений, какое можно принять в области институциональной структуры. Наиболее успешно действующие организации — это только те, которыми управляют очень одаренные индивиды, получившие широкую свободу действий и подверженные относительно небольшому формальному институциональному контролю. Правильное решение нельзя формализовать, потому что оно зависит от учета сложных контекстуальных факторов на основании опыта, заключенного в обобщенных моделях человеческого поведения. Экономисты обращаются к неявному знанию, которое нельзя почерпнуть из книг, — оно возникает из активного взаимодействия работника с конкретным орудием производства. Такое знание существует далеко за пределами фабричного цеха и используется талантливыми президентами, руководителями программ, крупными администраторами и управленцами.

Тот факт, что высказанное представителями удачное суждение не может быть принято безоговорочно, приводит к тому, что организации не могут безопасно предоставлять значительную свободу действий. Поскольку неверное суждение по крайней мере так же возможно, как и правильное, организациям приходится развивать формальные виды контроля и стандартных процедур для сдерживания свободы действий представителей, которым отданы полномочия. Степень сдерживания должна зависеть от степени риска, возникающего в отношении целей организации вследствие свободы действий, но часто она определяется другими экзогенными факторами. Например, правительственные заказы в конечном счете становятся такими дорогостоящими по сравнению с частным сектором потому, что руководители общественного сектора готовы допустить только малые степени риска в делегировании полномочий. Опасение, что чрезмерная свобода действий приведет к коррупции или злоупотреблениям, заставляет распространять формальные правила на закупки (федеральное регулирование закупок), ограничивая свободу действий без учета издержек учреждения при подобной политике снижения риска. Кроме того, они обременяют процесс решения другими целями, вроде расового и тендерного равенства или стимулирования малого бизнеса такими методами, которые способствуют дальнейшему ограничению свободы действий.

В развитых странах требование ограничить свободу действий общественных деятелей, вызванное политическими соображениями, вероятно, служит наиболее сильным стимулом для установления чрезмерно жестких и часто иррациональных правил, по которым, по мнению населения, должны действовать бюрократический аппарат и заслуживающее доверия правительство. Тот факт, что Зоя Бэрд наняла в качестве няни нелегальную иммигрантку, в правление президента Клинтона не только подорвал ее шансы стать генеральным прокурором, но и привел к принятию правил, согласно которым в дальнейшем все -кандидатуры на федеральные посты ФБР досконально изучало на предмет возможных нарушений законодательства по найму нянь. В слаборазвитых странах часто может иметь место противоположная ситуация: политическая система не порождает достаточного давления для ограничения свободы действия чиновников. В этом случае распространение дополнительных формальных норм будет способствовать ограничению коррупции, даже если поднять операционные издержки.