Политические работы 1895–1919 - Вебер Макс - Страница 68

Иначе обстоят дела, если наряду с президентом и народной палатой имеется не Бундесрат, а избираемая палата государств. А именно, если эту палату будут избирать отдельные парламенты, то отношения, вероятно, станут аналогичными, поскольку тогда их представители будут ощущать себя доверенными лицами партий отдельных государств. Наоборот, при прямых выборах палаты государств, в особенности же — при народных выборах по территориальному принципу, премьер–министр, не полностью беспомощный даже по сравнению с рейхспрезидентом, ибо в качестве руководителя поддержанный правящим парламентским большинством, возможен по меньшей мере в тех случаях, когда большинство в обеих палатах будет одинаковым. В противном случае положение рейхспрезидента будет преобладающим, по крайней мере, в управлении. Но чистого парламентаризма, подобного французскому, не получится даже тогда, поскольку палата государств будет не просто верхней палатой, но непосредственно демократической структурой, хотя в ней все–таки будут царить локальные интересы и, прежде всего, рейхспрезидент по–прежнему будет обладать самостоятельной властью.

Совсем иная картина, если рейхспрезидент избирается не на всенародных, а, как во Франции, на парламентских выборах. При системе с палатой государств тогда возможен парламентаризм, т. е. «сильный» премьер–министр в качестве доверенного лица правящей партии. И лишь двойная ответственность перед, возможно, имеющими разный партийный состав палатами вызовет осложнения. Но если бы в этом случае вместо палаты государств имелся бы Бундесрат с проинструктированными правительственными делегатами, то был бы осуществим тот способ парламентаризации, какой мог реализоваться еще при старом режиме при парламентаризации Бундесрата. Поскольку же премьер–министру (рейхсканцлеру) теперь не обязательно сразу и быть прусским министром, и председательствовать в Бундесрате, его министерство, состоящее из доверенных лиц народной палаты, будет формироваться за пределами Бундесрата. Тогда естественной функцией этого последнего будет консультирование и принятие постановлений по законопроектам и, вдобавок, чисто исполнительные «административные распоряжения». Если же, кроме этого, Бундесрат будет наделен распорядительной властью, дополняющей законы («юридические распоряжения» — противоречие, хотя и не слишком серьезное, налицо), то народная палата, пожалуй, будет претендовать на то, чтобы ее доверенные лица, министры, могли отменять их с помощью вето, и всегда будет фиксировать это право в законах. С другой стороны, у Бундесрата никто не отнимет право создавать в отдельных министерствах комиссии для контроля и предоставления доклада. Таким образом, правление будет осуществляться посредством переговоров между Бундесратом и министерствами, но функции избранного парламентом рейхспрезидента останутся ограниченными формальным контролем и легитимизацией, как у французского президента республики.

Теперь можно вникнуть в мысль о том, чтобы вместо рейхспрезидента создать правительственную коллегию с подверженным ротации президиумом, наряду с которой работали бы не министры, но только технические руководители–специалисты. В целях разделения труда эта коллегия будет раздавать специальные рефераты, но в ней не будет разделения по ведомствам (как в Швейцарии, согласно ст. 103 конституции). Комплектоваться она может: 1) посредством всеимперских народных выборов с распределением мандатов в соответствии с соотношением голосов. Эта мысль, вероятно, скорее всего приходит в голову при наших межпартийных отношениях. Однако при необходимых небольших размерах такой правительственной коллегии (состоящей в Швейцарии из 7 членов), вероятно, придется чрезмерно идти навстречу партиям меньшинства, а это повлечет за собой колебания и компромиссы, словом, ту ситуацию, что мы наблюдали в предреволюционном так называемом «народном правительстве» и, к сожалению, часто наблюдаем и в теперешнем берлинском правительстве: позиции членов партий определяются противоборствующими партийными интересами, и принять непротиворечивую и связную управленческую инструкцию затруднительно. А это будет препятствием на пути к социализации. Но прежде всего не будет однозначно ответственной личности наподобие всенародно избранного президента или сильного премьер–министра. Если же 2) комплектование правительственной коллегии поручат имперскому парламенту (по швейцарскому образцу), то в случае распределения мандатов в соответствии с соотношением голосов мы встретимся с аналогичным явлением. При комплектовании же с помощью простого большинства возникнет коалиционное правительство, в котором по сравнению с системой парламентского премьер–министра будет недостаток в виде меньшей личной ответственности. Ибо и тогда министры будут не политиками, но лишь чиновниками–специалистами. Это разделение политического руководства и чиновничьей работы и является ожидаемым преимуществом всех таких систем с избираемыми коллегиями. Но кроме того, при обоих этих способах комплектования правительственной коллегии отдельные правительства опять–таки представлены не будут. По меньшей мере, тогда, когда вместо Бундесрата будет палата государств. И наоборот, Бундесрат вместе с как угодно избираемой правительственной коллегией сформирует многоглавую правящую машину, каковую стоит технически предпочесть одному–единственному президенту.

Наконец, остается еще возможность Бундесрата, состоящего из делегатов, который, со своей стороны, правит, например, попеременно с помощью президентов каждого из трех крупнейших государств (реминисценция прежней «триады»!) или посредством некоего «комитета трех», наряду с которым работают не парламентские министры, но лишь руководители–профессионалы. Впрочем, такое решение, ограничивающее деятельность народной палаты чисто «негативной» политикой, едва ли удачно. Ибо осуществляется оно ценой полного отказа от единства, необходимого для всякой строгой социализации. Если же правительственная коллегия будет комплектоваться из делегатов от отдельных правительств по определенной формуле распределения и работать вместе с палатой государств, то и подавно произойдет то же самое^[124]. При всех этих, как мы видим, сложных проблемах в дальнейшем надо учитывать лишь то, какое влияние оказывают два требования, отстаиваемые сегодня в качестве специфически демократических, а именно:

   3) представительство в соответствии с количеством полученных голосов и референдум.

Независимо от того, какая система представительства в соответствии с количеством полученных голосов применяется, ее влиянием всегда будет распределение должностей и позиций политической власти между партиями согласно их наличной численности. Тогда могут иметь место отношения, характерные для многих швейцарских кантонов, где представители конкурирующих партий мирно заседают вместе и, распределяя должности, улаживают дела посредством компромиссов. Такое чрезвычайное миролюбие свойственно нормальным временам. Перманентной является система коалиций, а жесткое господство той или иной партии с его известными недостатками, но также и с — по меньшей мере — возможным преимуществом единого политического руководства значительно ослабляется. Конечно же, это имеет неблагоприятные последствия для всевозможных стремлений к социализации. А вот применительно к формированию правительства представительство в соответствии с количеством полученных голосов служит радикальным средством от любой диктатуры. Его можно по–разному оценивать в зависимости от хозяйственных и социально–политических планов.

Но аналогичное можно сказать и о народном голосовании по поводу законов. А именно: несмотря на внешнее сходство с системой представительства в соответствии с количеством полученных голосов, оно оказывает политическое воздействие в прямо противоположном направлении и напоминает плебисцитарные выборы президента. Ибо весь опыт говорит, что это в высшей степени консервативное политическое средство и серьезное препятствие для быстрого прогресса в законодательстве. Тем более, что при запутанных законах против законопроектов можно голосовать по противоположным причинам и, прежде всего, из–за самых разнородных частностей. Основания для негативного голосования распознать трудно, а компромиссы невозможны. Более тщательная подготовка, расхваливаемая в качестве последствия референдума, и партийные компромиссы перед представлением законопроектов на рассмотрение могут смягчить обрисованное впечатление, а комбинации всесторонне желательных нововведений с другими, нежелательными, в состоянии навязать эти последние голосующему. В остальном рассматриваемое воздействие неоднозначно. Слишком частые референдумы значительно ослабляют всеобщий интерес к ним. Зато относительно редко проводимые референдумы, несомненно, повышают всеобщую внутреннюю сопричастность к принятию законов. Правда, они не столь явно, по меньшей мере, в демократических государствах (иначе, нежели в Швейцарии) повышают внутреннюю сопричастность к управлению и ориентированность на него, а важность этого непрерывно растет. В Америке вместе с непрерывным развитием референдумов может усилиться и без того очень мощный и зачастую односторонний интерес к законодательству, но тем самым — и доверие к параграфам; зато в Англии с ее контролем над администрацией через парламентские комитеты, дискуссии в которых попадают в прессу, может развиваться политическая вышколенность в управленческих делах. Политически важно, что дезавуирование правительства с помощью референдума не содержит вотума личного недоверия и поэтому не принуждает правительство к отставке. Референдум тоже является противником строгого парламентаризма и жесткого господства одной партии, а это может помешать социализации, например, при народном голосовании, когда речь идет о значительных нововведениях, ибо референдум может с легкостью все затормозить, поскольку в нем всегда задействовано множество разнообразнейших интересов.